제재부가금부과처분등취소

【원고, 항소인】 원고 (소송대리인 법무법인 가나다 담당변호사 송승우)

【피고, 피항소인】 대구지방고용노동청장

【제1심판결】 대구지방법원 2024. 5. 29. 선고 2023구합23035 판결

【변론종결】2024. 9. 27.

【주 문】

1. 제1심판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다.

피고가 2023. 2. 28. 원고에게 한 54,906,900원의 제재부가금 부과 처분 및 2020년 참여자 이○현, 최○민, 조○우에 대한 지원금 부정수급과 관련된 보조금 지급 제한 5년 처분을 취소한다.

2. 원고와 피고 사이에 생긴 소송총비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지주1)】 1. 청구취지

제1심 공동피고 대구지방고용노동청대구서부지청장이 원고에게 한 2023. 1. 9.자 52,200,200원의 제재부가금 부과 처분 및 2023. 1. 11.자 보조금 지급 제한 5년 처분을 취소하고, 피고가 2023. 2. 28. 원고에게 한 54,906,900원의 제재부가금 부과 처분 및 보조금 지급 제한 5년 처분과 191,175,000원의 제재부가금 부과 처분 및 보조금 지급 제한 5년 처분을 각 취소한다.

2. 항소취지

주문과 같다.

【이 유】 1. 이 법원의 심판범위

제1심은 원고의 청구 중, ① 제1심 공동피고 대구지방고용노동청대구서부지청장이 원고에게 한 2023. 1. 9.자 52,200,200원의 제재부가금 부과 처분 및 2023. 1. 11.자 보조금 지급 제한 5년 처분 취소 청구, ② 피고가 2023. 2. 28. 원고에게 한 191,175,000원의 제재부가금 부과 처분 및 2021년 참여자 서○석, 안○수, 박○호, 송○수, 허○훈, 엄○현에 대한 지원금 부정수급과 관련된 보조금 지급 제한 5년 처분 취소 청구 부분을 각 인용하고, ③ 피고가 2023. 2. 28. 원고에게 한 54,906,900원의 제재부가금 부과 처분 및 2020년 참여자 이○현, 최○민, 조○우에 대한 지원금 부정수급과 관련된 보조금 지급 제한 5년 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다) 취소 청구 부분을 기각하였다.

이에 대하여 원고는 제1심판결 중 원고 패소 부분인 이 사건 처분의 취소 청구 부분(위 ③ 청구 부분)에 대하여 항소하였고, 위 제1심 공동피고 및 피고는 피고들 패소 부분(위 ①, ② 청구 부분)에 대하여 항소하지 아니하였다. 따라서 제1심판결 중 위 제1심 공동피고 및 피고 패소 부분은 분리·확정되었으므로, 이 법원의 심판범위에서 제외된다.

2. 처분의 경위

가. 고용노동부 주관의 청년디지털일자리사업 시행

1) 고용노동부는 고용보험법상 우선지원대상기업 또는 중견기업 성장촉진 및 경쟁력 강화에 관한 특별법상 중견기업이 IT 기술을 활용하는 직무에 미취업 청년을 채용하여 임금을 지급할 경우, 최대 6개월간 참여청년 1인당 월 1,800,000원을 한도로 하여 지급된 임금의 90%를 지원하고, 추가로 월 100,000원의 간접노무비를 지원해주는 것을 내용으로 하는 '청년 디지털 일자리 사업'(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 시행하였다. 이 사건 사업은 이 사건 사업에 참여하고자 하는 기업(이하 '참여기업'이라 한다)이 고용노동부에서 선정한 위탁운영기관에 참여신청을 하여 승인을 받은 후, 참여기업과 위탁운영기관이 사업지원협약을 체결하고, 참여기업이 참여청년을 채용하여 임금을 지급하고 해당 참여청년에 대한 지원금을 신청하면, 위탁운영기관이 위 지원금을 참여기업에 지급하는 방식으로 진행되었다.

2) 고용노동부가 마련한 이 사건 사업 지침 중 주요 내용은 아래와 같다.

〈이 사건 사업 개요〉 □ (개요) 중소·중견기업에서 정보기술(IT) 활용 가능한 직무에 미취업 청년을 채용할 경우 최대 6개월간 인건비 지원 ○ (대상) ▲ 만 15~34세 미취업 청년 ▲ 5인 이상 중견·중소기업 * 벤처기업, 지식서비스, 문화콘텐츠, 청년창업기업은 5인 미만도 참여 가능 ○ (근로조건) 주 15시간 이상, 최저임금 이상 지급, 4대보험 가입 등 ○ (지원) 1인당 한도 월 최대 180만 원(임금의 90% 원칙, 최대 180만 원 한도) 및 간접노무비 10만 원 추가 지원 □ (사업유형) 콘텐츠 기획형, 빅데이터 활용형, 기록물 정보화형, 기타 등 4가지 유형으로 구분 [참여 유형은 아래 표와 같다]

〈 이 사건 사업 참여 유형 〉 □ III유형: 기록물 정보화형 ㅇ 개요: 기업 내 문서, 기록물 등의 DB화 등 아날로그 자료의 디지털화에 관한 직무 ㅇ 직무 예시 ▲ 업무에 활용할 목적으로 기업이 보유 중인 문서, 기록물에 기재된 정보의 전산 입력 ▲ 중간·최종 제조물의 사진 촬영, 3D 스캔 등을 통한 DB 구축·지원 ▲ 지리·인물정보 등 비제조물에 대한 사진·영상 촬영 등을 통한 DB 구축·지원 ▲ 기타 IT를 활용하여 오프라인 자료를 디지털화하는 것을 내용으로 하는 업무

나. 원고의 이 사건 사업 참여 및 지원금 수급

1) 원고는 '(상호 생략)'이라는 상호로 교육서비스업, 기타기술계열 사업을 하는 개인사업체를 운영하는 사람이고, 피고는 2020. 7. 28. 주식회사 ○○○(이하 '소외 회사'라 한다)과 이 사건 사업 위탁운영 약정을 체결하고 사무에 관한 업무를 위탁하였다.

2) 원고는 2020. 11. 5. 소외 회사에 이 사건 사업 참여신청서를 제출하고, 같은 날 소외 회사와 '표준 청년 디지털 일자리 사업 지원 협약'을 체결하였다.

3) 원고는 소외 회사에 참여청년 이○현, 최○민, 조○우를 채용하였다는 채용자 명단통보서를 제출하였다. 원고는 2021. 2. 10. 및 2021. 3. 5. 소외 회사로부터 이○현, 최○민, 조○우에 대한 각 지원금 3,660,460원(2회분)의 합계 10,981,380원을 지급받았다.

다. 원고에 대한 부정수급 조사 및 제재부가금 부과처분 등

1) 피고는 2021. 10. 27. 국민권익위원회로부터 원고가 이 사건 사업과 관련하여 지원금을 부정수급 한 의혹이 있다는 조사결과를 통보받은 후 2021. 11. 17. 대구달서경찰서에 수사의뢰를 하였다. 이에 소외 회사는 2022. 12. 12. 원고가 참여청년 이○현, 최○민, 조○우에 대한 '수행업무 허위작성(비IT업무 수행), 사전근로, 퇴직사실 은닉, 페이백'을 하였다는 이유로 10,981,380원의 반환명령을 원고에게 하였다.

2) 대구지방검찰청은 2023. 2. 3. 원고의 보조금 관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라 한다) 위반, 사기 피의사건에 관하여 '혐의없음(증거불충분)'의 불기소처분을 하였다.

3) 피고는 사전통지 절차를 거쳐 2023. 2. 28. 원고에게 보조금법 제33조의2 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 8] 및 보조금법 제31조의2 제2항 제1호, 같은 법 시행령 제13조의3 제2항 [별표 6]에 근거하여 아래와 같이 제재부가금을 부과하고 보조금 지급을 제한하는 이 사건 처분을 하였다.

피고(위탁운영기관)처분일처분 내용 및 처분 사유 대구지방고용노동청장(소외 회사)2023-02-28- 제재부가금: 54,906,900원(반환명령액의 500%) - 보조금 지급 제한: 5년 - 처분사유: 이○현, 최○민, 조○우는 당시 고등학생으로 참여가 불가능하자 근무날짜를 변경하여 참여하였고, 2회차 페이백 및 근무 중인 것처럼 관련 서류를 허위작성(업무수행현황, 출퇴근 기록부 등)하여 지원금 부정수급

라. 행정심판 청구와 그 결과

원고는 이 사건 처분에 불복하여 2023. 3. 17. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2023. 5. 16. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 5, 7, 9, 10호증, 을나 제1, 3, 8, 10, 14, 16, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 피고의 처분권한 부존재

이 사건 처분권한은 중앙관서의 장인 고용노동부장관에게 있고, 피고는 고용노동부장관으로부터 제재부가금 부과 권한 등에 대한 위임을 받지 않았으므로, 피고가 한 이 사건 처분은 처분권한이 없는 자가 한 처분으로서 위법하다.

2) 처분사유의 부존재

원고는 실제로 참여청년들에게 주로 IT업무를 수행하게 하였고, 참여청년들이 일부 비IT업무를 수행한 것은 (상호 생략)의 다른 교직원들도 수행하는 공통업무로서 이 사건 사업 지침에서 허용하는 범주에 속한다. 원고는 △△△고등학교 졸업예정자인 이○현, 최○민, 조○우를 채용하기로 하고 소외 회사에 채용자 명단을 제출한 후, 소외 회사가 별다른 안내 없이 원고의 채용서류를 수리함에 따라 이○현, 최○민이 각 2020. 11. 23.부터 2021. 1. 22.까지 2개월, 조○우가 2020년 12월 중순경부터 2021. 1. 22.까지 (상호 생략)에서 근무하게 된 점, 그런데 소외 회사는 원고가 위 참여청년들에게 급여를 지급한 이후에 비로소 졸업예정자는 이 사건 사업의 보조금 지원대상이 아니라고 통보하였던 점, 이에 원고는 △△△고등학교로부터 2020년 12월부터 위 참여청년들의 근무가 가능하다는 공문을 받고 문제가 되지 않는다고 판단하여 이○현, 최○민의 고용보험일을 정정하면서 2021. 2. 28.까지 일한 것으로 하여 보조금 지급신청을 하게 된 점, 원고가 이○현, 최○민, 조○우로부터 다시 돌려받은 돈은 원고가 위 참여청년들이 근로하지 않은 부분에 대해 지급한 급여를 돌려받은 것에 불과한 점 등을 고려하면, 원고는 이○현, 최○민, 조○우에 대한 이 사건 사업 지원금을 부정하게 지급받은 것이라고 보기 어렵고, 제재부가금 산정도 잘못되었다.

위에서 보는 바와 같이 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 않음에도 피고는 소외 회사가 한 반환명령의 적정성을 조사하거나 확인하지 않고 원고에게 만연히 이 사건 처분을 하였다.

3) 정당한 사유의 존재

이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도 이는 피고가 원고에 대한 이 사건 사업에 관한 행정지도 의무를 해태한 결과에 기인한 것이므로, 원고에게 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다고 할 것이어서, 피고는 원고에게 이 사건 처분과 같은 제재조치를 부과할 수 없다.

4) 재량권의 일탈·남용

보조금법 시행령 제14조의2 제1항 [별표 8] 제재부가금의 부과기준에 따르면 피고에게는 제재부가금을 부과할지 여부와 그 액수에 대한 재량이 있다고 할 것인데, 원고에게 제재부가금을 부과해야 할 공익상 목적이 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령 등

별지 '관계 법령 등' 기재와 같다.

다. 구체적 판단

원고의 주장 중 피고에게 처분권한이 존재하는지에 관하여 먼저 본다.

1) 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다 할 것이고, 이에 반하여 행정권한의 내부위임은 법률이 위임을 허용하고 있지 아니한 경우에도 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것이므로, 권한위임의 경우에는 수임관청이 자기의 이름으로 그 권한행사를 할 수 있지만 내부위임의 경우에는 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없다(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 등 참조). 한편, 처분의 개별 근거법령에서 권한의 위임에 관하여 정하고 있지 않더라도, 행정기관은 정부조직법 제6조 제1항 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제3조가 정하는 위임의 방법에 따라 처분권한을 위임할 수 있다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결 참조).

2) 위 법리에 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 아래의 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분권한은 고용노동부장관에게 있고, 피고는 고용노동부장관으로부터 이 사건 처분에 대한 권한을 위임받았다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 권한 없는 자에 의하여 이루어진 것이므로 위법하다.

① 이 사건 처분의 근거법률인 보조금법 제33조의2 제1항은 제재부가금 부과 및 징수 권한이, 보조금법 제31조의2 제2항은 보조금 지급 제한 권한이 각 '중앙관서의 장'에게 있는 것으로 규정하고 있으므로, 이 사건 처분권한을 갖는 행정기관은 고용노동부장관이다(보조금법 제2조 제7호, 국가재정법 제6조 제2항, 정부조직법 제2조 제2항, 제26조 제1항).

한편 보조금법 제38조는 보조금의 교부 및 관리 등에 관한 중앙관서의 장의 사무는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 소속 관서의 장에게 위임할 수 있다고 정하고 있고, 그 위임에 따라 제정된 보조금법 시행령 제17조는 중앙관서의 장은 제1 내지 7호에 해당하는 사무 중 해당 중앙관서의 장이 정하여 고시하는 사무를 소속 관서의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임하는 것으로 정하고 있다. 그런데 위 각 호의 사무에 보조금법 제33조의2에 따른 제재부가금의 부과 및 보조금법 제31조의2에 따른 보조금 지급 제한이 규정되어 있지 않다. 보조금법 시행령 제17조 제6호에서는 중앙관서의 장은 소속 관서의 장 등에게 '법 제31조에 따른 보조금의 반환에 관한 처분'에 해당하는 사무를 위임할 수 있는 것으로 정하고 있을 뿐이다.

② 정부조직법 제6조 제1항은 행정기관은 '법령으로 정하는 바'에 따라 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 위임할 수 있다고 정하고 있고, 구 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(2024. 1. 23. 대통령령 제34159호로 일부개정되기 전의 것, 이하 '행정위임위탁규정'이라 한다)은 구체적으로 위임하는 사무의 범위를 정하고 있다.

행정위임위탁규정 제39조 각 호에서 고용노동부장관이 지방고용노동청장 또는 지청장에게 위임하는 사무를 규정하고 있는데, 위 각 호의 사항에 보조금의 반환에 따른 제재부가금 부과, 보조금 지급 제한은 규정되어 있지 아니하다.

행정위임위탁규정 제3조 제1항은 행정기관의 장은 허가·인가·등록 등 민원에 관한 사무, 정책의 구체화에 따른 집행사무 및 일상적으로 반복되는 사무로서 그가 직접 시행하여야 할 사무를 제외한 일부 권한을 그 보조기관 또는 하급행정기관의 장에게 위임 및 위탁하는 것으로 정하고 있으므로, 위 사무에 대한 권한의 위임은 법령에 의하지 않고도 이루어질 수 있다. 그러나 제재부가금 부과 및 보조금 지급 제한 처분은 보조금을 부정하게 수령하거나 용도 외로 사용한 자에게 보조금 반환에 더하여 금전적 제재 등을 부과하는 처분인 점을 고려하면, 이 사건 처분이 행정위임위탁규정 제3조 제1항이 정한 사무에 해당하는 것으로 볼 수 없다.

③ 피고는, 피고와 같은 특별지방행정기관은 행정기관의 하부조직에 불과한 보조기관이나 보좌기관과 달리 별도의 행정기관으로서 중앙행정기관을 대신하여 당해 관할구역 내의 행정사무를 수행하면서 중앙행정기관의 권한을 사실상 행사할 것임을 법령에서 당연히 예정하고 있으므로 그 기관 명의로 사무를 처리할 수 있다고 주장한다.

특별지방행정기관이란 특정한 중앙행정기관에 소속되어, 당해 관할구역 내에서 시행되는 소속 중앙행정기관의 권한에 속하는 행정사무를 관장하는 국가의 지방행정기관을 의미한다(정부조직법 제3조 제1항, 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 제2조 제2호). 특별지방행정기관은 중앙행정기관의 업무를 지역적으로 분담하여 수행할 필요가 있고, 당해 업무의 전문성과 특수성으로 인하여 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 처리하는 것이 적합하지 아니한 경우에 이를 둘 수 있다(행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 제18조 제1항). 고용노동부장관의 소관사무를 분장하기 위하여 고용노동부장관 소속하에 지방고용노동청(그 산하 지청 포함)을 두고 있는데(고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조 제1항), 지방고용노동청은 특별지방행정기관에 해당한다. 그러나 위 규정들은 그 문언, 체계 및 형태에 비추어 특별지방행정기관의 설치 근거 규정 내지 능률적인 행정조직 운영을 위한 행정기관의 조직 및 정원에 관한 근거 규정에 불과하고 중앙행정기관 권한의 외부적 위임의 당연한 근거가 될 수는 없다.

④ 고용노동부장관은 고용노동분야 보조사업을 원활하게 수행하고 보조금의 중복수급이나 부정수급을 방지하기 위하여 훈령으로 '고용노동분야 국고보조사업 관리규정'(이하 '이 사건 관리규정'이라 한다)을 제정 및 시행하고 있다. 피고는 이 사건 관리규정 제2조 제3호의 '소속기관의 장'에 해당하는데(고용노동부와 그 소속기관 직제 제2조 제1항 참조), 이 사건 관리규정 제44조 제1항, 제47조 제1항은 소속기관의 장에게 제재부가금 부과 및 징수 권한과 보조금 등의 지급 제한 결정 권한이 있는 것으로 규정하고 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 보조금법과 보조금법 시행령에 제재부가금 부과 및 보조금 지급 제한 권한에 관한 위임의 근거가 없고(보조금법 시행령 제17조는 중앙관서의 장이 정하여 고시하는 사무를 소속 관서의 장에게 위임하는 것으로 규정하고 있으나, 위임할 수 있는 사무는 같은 조 각 호에 해당하는 사무로 한정되고 위 사무 중에 제재부가금 부과 및 보조금 지급 제한이 포함되어 있지 않다는 점은 앞서 본 바와 같다), 그 밖에 정부조직법 등 다른 상위법령에 근거하여 이 사건 처분이 이루어진 것으로 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 관리규정 제44조 제1항은 행정기관 내부의 사무처리(내부위임)를 위한 행정규칙에 불과하여 법적 구속력을 갖는다고 볼 수 없다.

⑤ 이와 같은 내부위임의 경우, 내부위임의 수임청은 처분권한을 가진 원행정청의 이름으로 처분을 하거나, 원행정청을 대행·대리하여 처분을 한다는 표시를 하여야 하는 점, 훈령인 이 사건 관리규정에서 제재부가금 부과·징수, 보조금 등의 지급 제한에 관한 사무를 지방고용노동청의 사무로 규정하고 있다는 사정 및 이 사건 처분서에 '고용노동부'의 표시가 되어있고 원고가 고용노동부장관을 상대로도 불복할 수 있다고 기재한 사정만으로, 중앙행정기관이 위 사무를 특별지방행정기관에게 내부적으로 위임하였음을 명확히 밝혀 표시하였거나 처분의 상대방도 이와 같은 관련 규정 등을 통해 특별지방행정기관이 중앙행정기관을 대신하여 그 사무를 처리한 것이라는 사실을 충분히 알았거나 알 수 있었다고 단정할 수 없는 점, 특별지방행정기관인 지방고용노동청이 제재부가금 부과 등 처분을 하면서 '원행정청 명의의 표시'나 '현명의 표시'를 명시적으로 하지 아니한 채 본인 기관의 이름으로 권한을 행사하는 실무상 관행이 상당 기간 계속되어 왔고, 처분의 상대방들도 특별지방행정기관 명의로 처분이 이루어진 것에 대하여 특별히 문제를 제기하지 아니하였으며 중앙행정기관을 대리하여 한 것으로 받아들였음을 인정할 수 있는 충분한 자료가 없는 점(대법원 2006. 2. 23. 자 2005부4 결정, 2018. 10. 25. 선고 2018두43095 판결 등의 취지 참조)을 종합하면, 피고가 고용노동부장관이 아닌 자신의 이름으로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 할 것이다.

4. 결론

원고의 청구 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분은 이유 있어 인용하여야 한다. 제1심판결 중 이 사건 처분에 관한 원고 패소 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결 중 이 사건 처분에 관한 원고 패소 부분을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 관계법령 등 생략]

판사 곽병수(재판장) 왕해진 송민화